Meandry praworządności NBP

Autor: Redakcja IBnDiPP, dodano: 6 grudnia 2023, 08:30

Problematyka praworządności dotyczy każdej władzy publicznej, również Narodowego Banku Polskiego. W większości działania banków centralnych na świecie oparte są na typowych działaniach rutynowych, w których banki centralne zacieśniają politykę pieniężną w reakcji na rosnące zagrożenia inflacyjne i luzują politykę pieniężną, kiedy zagrożenia dla stabilności pieniądza ustępują. Ocena tego zagadnienia w odniesieniu do NBP w latach 2015-2023 jest jednak trudna. Wynika to z faktu, że na czele tej instytucji PiS postawił Adama Glapińskiego, profesora uniwersyteckiego, o dość ugruntowanej pozycji naukowej i osobistej osadzonej w środowisku naukowym, a jednocześnie znanego działacza politycznego PiS. Kiedy w 2015 roku Marek Belka (ówczesny prezes NBP) zatrudniał Adama Glapińskiego na stanowisku członka zarządu, aby wdrożyć go do przyszłej funkcji prezesa banku centralnego, wydawało się, że NBP będzie wdrożony do dobrej współpracy z rządem PiS, co będzie skutkowało bardzo dobrymi skutkami dla rozwoju polskiej gospodarki. W pewnym zakresie tak się stało, ale można odnieść wrażenie, że NBP stał się dziwnym bankiem, nieprowadzącym realnej polityki pieniężnej, bez realnej niezależności oraz całkowicie podległym PiS. Aby udowodnić tą tezę, posłużymy się analizą kilku kluczowych faktów. 

Fakt I. „Dziwna” polityka pieniężna NBP

Narodowy Bank Polski pod kierownictwem Adama Glapińskiego stał się instytucją, która stała się głośna medialnie, ale mało czynna w zakresie polityki pieniężnej. Do głównych zarzutów, które stawiają zarówno komentatorzy ekonomiczni jak i naukowcy (w tym z tytułami profesorskimi) zaliczyć można: brak jednolitej i ugruntowanej w praktyce banków centralnych polityki pieniężnej, podejmowanie potrzebnych decyzji monetarnych pod presją rynków oraz z opóźnieniem, wadliwa polityka komunikacji z rynkiem, występowanie konfliktów w obrębie władz NBP, odpowiednio nagłaśnianych przez członków tych władz jak i żywo komentowanych przez prezesa NBP. Te zarzuty były podnoszone m.in. przez Naczelną Izbę Kontroli w jej raporcie z czerwca 2023 roku dotyczącego prowadzenia polityki pieniężnej w 2022 roku. Jak pisze Łukasz Wilkowicz: „W raporcie z badania realizacji założeń polityki pieniężnej w ubiegłym roku NIK zgłosiła zastrzeżenia do nieuzasadnionego jej zdaniem wstrzymania się przez RPP z podwyżkami stóp procentowych po wrześniu 2022 r., do sposobu opracowywania projekcji inflacji i PKB, w którym brakuje jasnych zasad dokonywania tzw. korekt eksperckich, a także do sposobu komunikacji ze strony władzy monetarnej.”(1)

Obserwacje inspektorów NIK pokrywają się z opiniami specjalistów rynkowych i naukowców, niemniej jednak NBP nie prowadził w latach 2022 i 2023 ekspansywnej polityki pieniężnej. Udowadniają to dane na temat emisji pieniądza, w których główne agregaty: M0 – to gotówka i rezerwy w NBP, M1- M0 powiększone o rachunki bieżące, M2- obejmuje M1 + rachunki oszczędnościowe o mniejszym rozmiarze a M3 – obejmuje M2 + pozostałe rachunki oszczędnościowe i niektóre pozostałe instrumenty pasywne. Dane na temat tych miar oraz miary inflacji CPI zawarto w tabeli 1. 

Tabela 1. Emisja pieniądza przez system bankowy oraz miary inflacji CPI 

Analiza sytuacji za rok 2022(2) i 3 kwartały 2023 wskazuje, że w tym okresie przy zliczonej inflacji CPI na poziomie około 23% (od stycznia 2022 do września 2023 z miesiącem odniesienia grudzień 2021) emisja gotówki (plus rezerwy) wzrosła o 4,8% (ale realnie spadła o 19,3%), M1 – spadł o 4,5% (ale realnie spadł jeszcze bardziej bo o 26,5%), agregat M2 wzrósł o 14% (ale realnie spadł o 12,2%), podobnie agregat M3 nominalnie wzrósł o 13,9% ale realnie spadł o 12,3%. Nominalne wzrosty agregatów M2 i M3 pokazują wzrosty poziomu oszczędności w gospodarce (kosztem spadku konsumpcji). Wyniki tej dość oczywistej analizy wskazują, że nadzór NBP nad podażą pieniądza nie był zasadniczą przyczyną inflacji w Polsce w latach 2022 i 2023. Analizę tą można byłoby pogłębić analizując wysokości przeciętnych stóp procentowych od kredytów i depozytów w zależności od segmentów z nimi związanych, ale te wyniki umacniają przedstawiony powyżej wniosek. W praktyce każda podwyżka stóp procentowych wpływała na szybki wzrost oprocentowania kredytów konsumpcyjnych i dla przedsiębiorstw, ale nie znajdowało to adekwatnego odzwierciedlenia w podwyżkach stóp procentowych depozytów. Na podwyżkach stóp NBP zarabiały w większości banki a nie depozytariusze. W związku z czym oskarżenia o to, że NBP niewłaściwie wypełniał swoje zadania (zbyt późne i zbyt małe podwyżki stóp procentowych) należy uznać za nie udowodnione. Wręcz przeciwnie, umiarkowane podwyżki stóp procentowych powstrzymywały wzrost inflacji, poprzez ograniczenie wpływu kosztów finansowych na koszty ogółem, zwłaszcza przedsiębiorstw. 

Nie zmienia to oceny, że polityka pieniężna NBP była „dziwna” i mało reaktywna. Można powiedzieć, że NBP nie prowadził żadnej aktywnej polityki pieniężnej, ale czy to jest wada? Czasami prowadzenie polityki jest gorsze od jej nieprowadzenia. Skoro zasadniczą przyczyną inflacji nie była polityka NBP, to co nią było? 

Rząd z uporem podkreślał, iż zasadnicze przyczyny inflacji pochodziły z zewnątrz: impulsy energetyczne wzmocnione wojną na Ukrainie oraz załamanie łańcuchów dostaw podczas pandemii Covid 19. Szybkie odbicie gospodarek po pandemii i znaczący wzrost popytu światowego również dawały silne impulsy inflacyjne dla gospodarek. Jednak, o czym rząd już nie mówił, duża część impulsów inflacyjnych została celowo wygenerowana w kraju: poprzez bardzo wysokie podwyżki cen energii dla przedsiębiorstw przez kontrolowane przez państwo spółki energetyczne. Te wzrosty nie znajdowały swojego odzwierciedlenia we wzroście kosztów np. wydobycia węgla, czy innych kosztów. 

Jak w 2022 roku pisała Sonia Sobczyk-Grygiel „Grzegorz Onichimowski, były szef Towarowej Giełdy Energii, (…), pytany (…) z czego w istocie wynikały podwyżki cen prądu, odpowiada: – Z chciwości, nadmiernych marż spółek energetycznych. Ale nie tylko. Jak wyjaśnia, jest jeszcze drugi element. Chodzi o import węgla na zlecenie Skarbu Państwa. Według niego spółki kupowały go po bardzo wysokich cenach, typu 400 dol. za tonę. – Teraz ten węgiel został odsiany, by zrobić z niego węgiel sortowany – dla odbiorców indywidualnych i mniejszych kotłowni, które mają piece rusztowe i nie mogą używać miału. Po odsianiu zostaje im więc miał. Optymistycznie zakładając, 20 proc. to węgiel sortowany, a pozostałe 80 proc. – miał – opisuje. Jak mówi, te 20 proc. sortowanego węgla spółki sprzedadzą mniej więcej po cenie zakupu, może nawet z delikatną marżą. – Ale co zrobią z tymi 80 proc., skoro kupiły węgiel po 400 dol.? Jedna z możliwości to przerzucenie tego kosztu na ceny energii dla odbiorców – wskazuje Grzegorz Onichimowski;”(3)

Wypowiedź ta pokazuje esencję przyczyn krajowej inflacji energetycznej: chciwość krajowych spółek energetycznych oraz niegospodarność rządowych agencji odpowiedzialnych za import węgla. Brak realnej polityki regulacyjnej energetyki oraz niegospodarność agend rządowych jest więc drugim istotnym źródłem impulsów inflacyjnych w polskiej gospodarce. 

Fakt II. Polityka pro i antyinflacyjna prowadzona przez rząd 

Dla lepszego zrozumienia jak prowadzono walkę z inflacją należy zestawić kilka oczywistych faktów. Fakt pierwszy to prowadzenie polityki proinflacyjnej przez rząd. Drugi fakt to próba przeciwdziałania inflacji przez podwyżki stóp procentowych (spóźnionych, ale jednak) przez NBP. Trzeci fakt to uchwalenie na zlecenie rządu „wakacji kredytowych” dla kredytobiorców hipotecznych, które z kolei obniżały realne stopy procentowe w tej grupie kredytów do ok. 3%. Czwarty fakt to protesty prezesa NBP przeciwko tej ingerencji rządu w politykę pieniężną, ale zostały one szybko wygaszone przez rząd. Piąty fakt to długookresowo niereaktywna polityka pieniężna NBP. 

Zestawienie tych faktów wskazuje na to, że do inflacji w poważnym stopniu przyczyniał się sam rząd PiS, który następnie dzielnie z nią walczył poprzez np. wakacje kredytowe, zamrożenia cen energii dla ludności, zerowy VAT na żywność itp. Polityka antyinflacyjna rządu przybierała bardzo radykalne formy. Przy inflacji sięgającej 17% w stosunku rocznym (w 2022 roku) planowane podwyżki dla sfery budżetowej sięgały 7,8%, co nie pokrywało wzrostu cen.(4)  Polityka mrożenia płac sfery budżetowej była więc jednym z głównych elementów polityki antyinflacyjnej stosowanej przez rząd. 

Podsumowując te fakty, można w sposób jasny zrozumieć z czego wynikała „dziwna”, niereaktywna polityka pieniężna NBP. Każde działanie NBP z zakresu polityki monetarnej mogło być tłumione przez rząd, poprzez posunięcia ustawowe lub z zakresu polityki fiskalnej. Wybranie przez rząd mrożenia płac sfery budżetowej jako głównego elementu walki z inflacją okazało się jednak kosztowne wyborczo.  

„Dziwna” niereaktywna polityka NBP wynikała więc z patologii zarządzania gospodarką przez rząd PiS a nie z woli samych organów NBP.  NBP został jednak całkowicie podporządkowany rządowi. Stąd faktyczna utrata niezależności przez ten bank. Kadencja Prezesa Adama Glapińskiego jest symbolem upokorzenia NBP przez PiS. 

Fakt III. Poważne zakłócenia praworządności w NBP

Media ekonomiczne rozpisują się o faktycznych lub pozornych konfliktach w obrębie władz NBP (zarówno zarządu jak i członków Rady Polityki Pieniężnej). Przywołują w związku z tym możliwość odwołania prezesa NBP w związku z polityką udostępniania protokołów członkom rady czy też innymi „niekonwencjonalnymi” zachowaniami prezesa Adama Glapińskiego.(5) Zdaniem redakcji żadna z tych przyczyn nie stanowi aż tak poważnego naruszenia praworządności, żeby odwoływać prezesa NBP. Istnieje jednak inny poważny dowód na naruszenie bezpośrednio konstytucji przez NBP.(6) 

W roku 2020 NBP, w reakcji na wybuch pandemii Covid 19 NBP zaczął skupować obligacje państwowych agend, ukrywając faktyczny „budżetowy” dług państwa. Jak pisze Paweł Rożyński „Eksperci wskazują, że wśród stawianych prezesowi Glapińskiemu zarzutów mogłoby się znaleźć też naruszenie konstytucji, która zakazuje pokrywania deficytu budżetowego poprzez zaciąganie zobowiązań w NBP. Odkupił on od banków obligacje Polskiego Funduszu Rozwoju i Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz Funduszu Przeciwdziałania Covid-19, pośrednio finansując budżetowe niedostatki. – To wszystko nadaje się do zbadania – mówi nam Ryszard Petru, poseł Trzeciej Drogi. – Na podstawie wyników tego badania będziemy podejmować decyzje w sprawie ewentualnego odsunięcia Adama Glapińskiego od kierowania NBP. A jest to bardziej prawdopodobne niż jeszcze dziesięć dni temu – dodaje.”(7) 

Rzeczywiście artykuł 220 ust 2. Konstytucji mówi, że „Ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa.” Jak do tej pory legalność tych działań opierała się na jednej opinii prawnej zamieszczonej na stronach Rzeczpospolitej i napisanej przez Piotra Patkowskiego(8) opublikowanej 10.04.2020 roku. Warto podkreślić, że Piotr Patkowski to wiceminister finansów rządu PiS (według informacji z 13.11.2023 roku zrezygnował z tego stanowiska, aby objąć stanowisko Prezesa Polskiej Agencji Nadzoru Audytowego). W tej jedynej prorządowej opinii, sformułowanej w sposób zawiły i zawierającej wiele wątków niezwiązanych z tematem, ogólna konkluzja autora zmierza do tego, że nie wszystko, co jest niedopuszczalne prawnie jest jednak dopuszczalne ekonomicznie. Jak pisze P. Patkowski: „To co jednak dla ekonomisty jest jasne, nie zawsze wystarczy konstytucjonalistom. Zmiana relacji ekonomicznych jaka nastąpiła po roku 1997 nie zawsze musi być dla nich wystarczającym argumentem na rzecz obrony konstytucyjności działań NBP. Absolutną pewność co do skuteczności działań banku centralnego będziemy mieli dopiero po zakończeniu jego aktywności.”(9) 

Pandemia Covid 19 jest w listopadzie 2023 roku tylko wspomnieniem. Idąc myślą autora porównajmy zatem jak Narodowy Bank Polski prowadził politykę finansowania deficytu budżetowego związanego z pandemią w porównaniu np. do Banku Anglii. W tym celu wykorzystamy statystykę bankową i aktywną stronę bilansu NBP oraz bilanse kwartalne Banku Anglii z okresu pandemii do dziś. 

W bilansie NBP, po stronie aktywów występuje pozycja „aktywa krajowe”. Pozycja ta nie jest w żaden racjonalny sposób opisana i można jedynie domniemywać, że aktywa krajowe banku centralnego obejmują głównie obligacje BGK oraz PFR, związane z finansowaniem zadań państwa związanych z pandemią Covid 19.  

W bilansie skonsolidowanym NBP można zaobserwować, że pozycja aktywa krajowe wzrosła od 3,7 mld zł w styczniu 2020 roku do ponad 104 mld zł w czerwcu 2020 roku, następnie rosła stopniowo do 175 mld złotych we wrześniu 2022 roku a następnie spadała do ponad 153 mld złotych we wrześniu 2023 roku. Oznacza to, że według stanu na koniec września 2023 NBP finansował ponad 150 mld złotych aktywów należących do podmiotów krajowych, głównie BGK i PFR, w ramach wykonywanych przez te jednostki zadań należących do budżetu państwa, związanych z pandemią Covid. Z raportu NBP nie można się doczytać konkretnie czyje były te obligacje, kiedy zapadalne, w jakich wysokościach, jaka była ich wartość bieżąca ani innych ważnych elementów mówiących o jakości portfela pożyczkowego. Zasadniczy zarzut dotyczy niejawności finansowania deficytu państwa przez NBP, w zakresie bezpośrednich zadań państwa typowo finansowanych z budżetu państwa.  

W tym czasie Bank Anglii dla tymczasowego finansowania skutków pandemii powołał Covid Corporate Financing Facility, który zasilał pożyczkami, które osiągnęły maksymalną wielkość w czerwcu 2020 roku (17,6 mld funtów) a następnie zaczęły spadać osiągając poziom 0 (zero) 31 marca 2022 roku. Oznacza to, że dług funduszu był systematycznie spłacany przez skarb państwa a zadłużenie w tym zakresie miało charakter tymczasowy. W tym kontekście polityka Banku Anglii jako jednostki, która tymczasowo finansowała potrzeby związane z pandemią Covid funkcjonuje w zupełnie innym świetle niż niejasna polityka w tym zakresie prowadzona przez NBP. NBP niejako zinstytucjonalizował finansowanie długu publicznego wytwarzanego przez rząd PiS ze środków banku centralnego. A zadłużenie w tym względzie nabrało charakteru trwałego. 

Jest kwestią oczywistą, że jeżeli to zadłużenie, po zmianie rządu, będzie ujawnione i będzie musiało być spłacane przez nowe władze wówczas kwestia prowadzenia współpracy pomiędzy NBP a rządem będzie prawdopodobnie niemożliwa lub znacznie utrudniona ze względu na utratę zaufania do władz NBP. W kontekście tej oceny zarysowuje się poważny konflikt pomiędzy władzami państwa związany z brakiem podstaw prawnych do finansowania deficytu w zakresie zdań państwa przez bank centralny w czasie rządów PiS.  

Reasumując, można stwierdzić, że organy NBP prowadziły niejasną i mało skuteczną politykę pieniężną, meandrując pomiędzy udawaniem, że polityka jest w jakiś sposób prowadzona (ograniczone i spóźnione podwyżki stóp procentowych) a całkowitym uzależnieniem od rządu (np. wakacje kredytowe, finasowanie deficytu przez NBP). Politykę w zakresie rozkręcania i tłumienia inflacji prowadził bowiem rząd a NBP stał się posłusznym narzędziem w tej polityce. Można więc stwierdzić, iż w poważnym stopniu niezależność banku centralnego od rządu przestała istnieć. Problemy te wynikają z niedostatku praworządności w NBP i złych relacji pomiędzy bankiem centralnym i rządem. Zarówno w krótkim jak i długim okresie cierpią na tym zarówno obywatele, jak i biznes mając ograniczony dostęp do pieniądza oraz płacąc za niego wyższy koszt, niż w krajach o realnej niezależności banku centralnego od rządu. 

Źródło:

 (1) Wilkowicz Ł., Kolejna odsłona konfliktu w NBP. Tym razem wokół raportu NIK, forsal.pl, 21.06.2023, https://forsal.pl/gospodarka/artykuly/8737908,kolejna-odslona-konfliktu-w-nbp-tym-razem-wokol-raportu-nik.html, pobrano 14.11.2023 

 (2) Sytuacja w latach 2020-21 jest trudna do analizy ze względu na panującą pandemię i podporządkowanie banków centralnych rządom. Przykładowo w Polsce M3 wzrosło od stycznia 2020 do stycznia 2022 o 25,8%, przy sumarycznym wzroście PKB za te lata od ok. + 3,7%. Natomiast w Anglii M3 w tym samym okresie wzrósł o 19,6% przy spadku PKB Zjednoczonego Królestwa o ok. 3,6%. Luzowanie polityki pieniężnej było powszechne w Europie jak i innych krajach rozwiniętych, i nie było tylko specyfiką polską.  

 (3) Sobczyk-Grygiel S., Rekordowe ceny krajowego węgla. Nagonka czy górnicze żniwa w czasach drożyzny?, serwisy.gazetaprawna.pl, 22.10.2022, https://serwisy.gazetaprawna.pl/energetyka/artykuly/8576137,ceny-wegla-w-polsce-gornicze-zniwa-drozyzna-import-wegla.html, pobrano 13.11.2023. 

 (4) Minister finansów o podwyżkach. „W sferze budżetowej zarabia się mniej, ale zapewnia ono stabilną pracę”, buzinessinsider.com.pl, 4.10.2022, https://businessinsider.com.pl/twoje-pieniadze/minister-finansow-o-podwyzkach-w-sferze-budzetowej-zarabia-sie-mniej-ale-zapewnia-ona/t8ehxg3, pobrano 13.11.2023. 

(5) Por. np. Słowik P., Wielka tajemnica Narodowego Banku Polskiego, www.money.pl, 12.11.20223, https://www.money.pl/gospodarka/wielka-tajemnica-narodowego-banku-polskiego-opinia-6962330606447360a.html, pobrano 13.11.2023; Skwirowski P., Prezes NBP Adam Glapiński: Kto mnie atakuje, szkodzi Polsce, rp.pl, 10.11.2023, https://www.rp.pl/banki/art39388231-prezes-nbp-adam-glapinski-kto-mnie-atakuje-szkodzi-polsce, pobrano 13.11.2023; Skwirowski P., Rochowicz P., Trybunał Stanu dla szefa NBP? Mucha uderza w Glapińskiego, rp.pl, 10.11.2023, https://www.rp.pl/banki/art39385201-trybunal-stanu-dla-szefa-nbp-mucha-uderza-w-glapinskiego, pobrano 13.11.2023; Rochowicz P., Tajemnicze protokoły z posiedzeń RPP. Co chce ukryć prezes Glapiński?, rp.pl, 19.11.2023, https://www.rp.pl/prawo-dla-ciebie/art39289641-tajemnicze-protokoly-z-posiedzen-rpp-co-chce-ukryc-prezes-glapinski, pobrano 13.11.2023

(6) Paweł Rożyński: Nie ma co na siłę usuwać Adama Glapińskiego z NBP, lepiej pomyśleć o czymś innym, rp.pl, 10.11.22023, https://www.rp.pl/opinie-ekonomiczne/art39385311-pawel-rozynski-nie-ma-co-na-sile-usuwac-adama-glapinskiego-z-nbp-lepiej-pomyslec-o-czyms-innym, pobrano 13.11.2023

(7) Rożyński P., tamże. 

(8) Piotr Patkowski: Kilka słów o zakazie finansowania deficytu przez NBP, rp.pl, 10.04.2020, https://www.rp.pl/opinie-prawne/art8980391-piotr-patkowski-kilka-slow-o-zakazie-finansowania-deficytu-przez-nbp, 

(9) Tamże.